Problemy prywatyzacji gospodarki komunalnej

Prywatyzacja nie może być celem samym w sobie, lecz służyć musi osiąganiu różnorakich korzyści. W tym sensie rozszerzenie własności prywatnej należy uważać za swoisty środek i zarazem warunek realizacji określonych celów. Należy pamiętać, że nadmiar celów nie służy niczemu dobremu i prowadzić może w konsekwencji do utraty skuteczności przekształceń prywatyzacyjnych.

Podstawowe cele prywatyzacji można pogrupować w następujące cele agregatowe:
• społeczne
• ekonomiczne
• finansowe
• polityczne

Cele społeczne prywatyzacji tworzą gwarancję interesu publicznego. Gmina jest zobowiązana do dostarczenia usług komunalnych i zapewnienia warunków, w których będą realizowane w sposób ciągły, dostępny i bezpieczny. Dostarczenie podstawowych usług publicznych należało zawsze do obligatoryjnych zadań samorządy terytorialnego na świecie.

Przyjęcie takiej odpowiedzialności nie oznacza, że gmina ma to czynić tylko poprzez własne jednostki gospodarcze. W tym sensie mamy do czynienia z nową jakościowo rola gminy w świadczeniu usług publicznych, która staje się coraz mniej właścicielem i producentem, a coraz bardziej regulatorem działalności gospodarczej. Pociąga to za sobą konieczność oddzielenia odpowiedzialności za dostarczanie usług od ich od ich bezpośredniego świadczenia.

Na szczegółowe cele ekonomiczne prywatyzacji składają się następujące kierunki działań:
- zapewnienie odpowiedniej podaży usług
- poprawa standardu i jakości usług
- wzrost efektywności ekonomicznej nowych podmiotów gospodarczych
- tworzenie warunków konkurencyjnych lub zwiększenie konkurencji
- odejście czynnika administracyjnego od zaangażowania w bezpośrednie zarządzanie na rzecz tworzenia warunków dla różnych wykonawców zadań

W prywatyzacji upatruje się także czynnik zmian strukturalnych w gospodarce lub nośnik wprowadzania innowacji, nowoczesnych rozwiązań organizacyjnych oraz uruchomienie mechanizmu przepływu kapitału.

Wybór danego celu ekonomicznego zależy od wielorakich uwarunkowań miejscowych i koncepcji rozwiązań instytucjonalnych. Dość często przy założeniach prywatyzacyjnych formułuje się wiązkę celów ekonomicznych, gdyż nie zawsze przyjęcie jednego z nich gwarantuje należytą realizację usług komunalnych.
Cele finansowe prywatyzacji wynikają z presji ekonomicznej i politycznej, aby zadania gminy były wykonywane przy możliwie najniższych kosztach (wydatkach). Prywatyzacja w tym sensie pojmowana jest jako sposób wymuszania obniżki kosztów działalności. Z punktu widzenia gminy chodzi o redukcję wydatków budżetowych (dotacji lub zadań budżetowych) oraz obniżenie wydatków administracyjnych związanych z zarządzaniem, organizowaniem, kontrolą i koordynowaniem.

Dla bezpośredniego wykonawcy takim celem jest dążenie do zmniejszenia kosztów prowadzonej działalności gospodarczej, a tym samym osiągnięcie wyższego zysku.
Często dla gminy ważne może być uzyskanie większego dochodu ze sprzedaży majątku komunalnego lub z tytułu przychodów podatkowych. Warto zauważyć, że prywatyzacja wymuszona jedynie rozwiązaniami fiskalno-podatkowymi może przynieść również negatywne efekty.

Za cele polityczne prywatyzacji przyjmuje się zwykle: budowę klasy średniej, identyfikację właściciela oraz rozprzestrzeniania tytułów własności wśród szerszych grup społeczeństwa. Łatwo zauważyć, że cele polityczne przekształceń prywatyzacyjnych mają efekt pośredni, ujawniający się w dłuższym czasie i nie są z reguły eksponowane przy konkretnych rozwiązaniach.

Prywatyzacja nie jest jednorodnym procesem przekształceń. W wykonawstwie usług komunalnych obejmuje ona trzy podstawowe typy:

1. przekształcenia jednostek komunalnych, w tym przedsiębiorstw (dotyczyło gminnych podmiotów funkcjonujących według ustawy o przedsiębiorstwach państwowych)
2. prywatyzację usług komunalnych
3. prywatyzację zarządzania usługami komunalnymi

Ad.1. Przekształcenia jednostek komunalnych w celu ich prywatyzacji polegają na procesie przejmowania praw własności majątku (w całości lub części) przez osoby prywatne oraz wpływania przez nie na działanie nowych podmiotów gospodarczych. Jest to przekształcenie w sensie podmiotowym i w konsekwencji prowadzi również do prywatyzacji usługi wykonywanej przez nową jednostkę organizacyjną.

Ad.2. Prywatyzacja w sensie przedmiotowym dotyczy prywatyzacji określonej usługi komunalnej, czyli zmiany sposobu organizowania procesu świadczenia usługi. Działanie to wyraża się we wzroście udziału firm prywatnych w podaży usług oferowanych na wolnym rynku.

Ad.3. Prywatyzacja zarządzania polega na tym, że majątek nadal pozostaje własnością gminy, a funkcje zarządzania nim powierza się osobie lub firmie prywatnej w przekonaniu, że będzie lepiej gospodarować powierzonym mieniem. Dotyczy to spółek gminnych. W przeciwieństwie do dwóch poprzednich typów prywatyzacja zarządzania jest częściową lub 'miękką' formą przekształcenia własnościowego. Prywatyzacja zarządzania nie napotyka ograniczeń i można ją stosować we wszystkich branżach gospodarki komunalnej. Podstawą prywatyzacji zarządzania mogą być tzw. kontrakty menedżerskie, zawierane między gminą a osobą fizyczną lub prawną o pełnienie funkcji zarządzania.

Zgodnie z ustawą samorządową gmina nie musi wykonywać zadań publicznych przez własne jednostki - może zawierać umowy cywilnoprawne o świadczenie usług z innymi podmiotami.

Z ekonomicznego punktu widzenia należy wskazać trzy rodzaje umów, które w pewnych sytuacjach powinny podlegać szczególnym regulacjom:
• umowy o zarządzanie,
• umowy typu BOT (Buduj - Operuj - Transferuj),
• umowy o długoterminowe świadczenie zadań publicznych.

Umowy te powinny być stosowane, jeśli na zlecenie gminy niezależny od niej podmiot gospodarczy podejmuje się wykonywania zadań publicznych na rzecz gminy lub osób trzecich, co wiąż się z:
• udostępnieniem istniejących już składników mienia komunalnego (umowa o zarządzanie);
• dostarczeniem i udostępnieniem przez podmiot gospodarczy niezbędnych do wykonania kontraktu składników mienia, które po jego zakończeniu zostaną przewłaszczone na rzecz gminy (umowy BOT);
• dostarczeniem i udostępnieniem przez podmiot gospodarczy niezbędnych do wykonania długoterminowego kontraktu składników mienia, które po jego zakończeniu pozostaną własnością tego podmiotu (umowy o długoterminowe świadczenie zadań publicznych);

Umowa o zarządzanie oznacza, iż wybrany w przetargu podmiot gospodarczy wykonuje zadania publiczne, zarządzając jako powiernik wybranym mieniem komunalnym na zasadach określonych w umowie (np. gmina oddaje w zarządzanie autobusy komunikacji zbiorowej stanowiące własność miasta).

Umowa typu BOT oznacza, iż gmina działając jako zleceniodawca wybranemu w przetargu podmiotowi gospodarczemu wykonanie zadania publicznego, przy czym podmiot zobowiązany jest do wykorzystania kapitału własnego, a po umówionym okresie kontraktu nie zamortyzowane aktywa stają się własnością gminy (np. gmina podpisuje kontrakt na wybudowanie zajezdni i świadczenie usług przewozu pasażerów na 20 lat, przy czym aktywa po zakończeniu kontraktu stają się własnością gminy).

Umowa długoterminowa  jest typową umową o świadczenie usług. Z jednej strony - rozpowszechnienie tego rodzaju umów jest pożądane, gdyż umożliwia częściową lub całkowitą prywatyzację wykonywania usług. Istniejące przepisy umożliwiają zawieranie powyższych umów, a gminy mają dużą swobodę kształtowania ich treści.

Z drugiej strony - prawidłowe ich zawarcie wymaga dużej wiedzy gminy. Zdarza się bowiem, że z prawnego, a wadliwa z ekonomicznego punktu widzenia umowa może prowadzić do długotrwałego naruszenia interesów mieszkańców gminy. Jest to szczególnie istotne przy umowach długoterminowych, znacznie przekraczających okres kadencji samorządu lub związanych z zadaniami w warunkach monopolu naturalnego. Znaczenie dostarczania usług z tego obszaru dla funkcjonowania lokalnych społeczności narzuca konieczność określenia ogólnie obowiązujących standardów tych umów, by zminimalizować zakres i konsekwencje ewentualnych błędów i ułatwić stronom prowadzenie negocjacji.

Do prywatyzacji usług użyteczności publicznej należy podchodzić w sposób szczególny. Obszar tej działalności gospodarczej gmin odznacza się bowiem wyraźnie zarysowaną odrębnością społeczną, ekonomiczną i techniczno-organizacyjną. W zawiązku z tym nie jest uzasadnione proste przenoszenie na ten grunt  typowych rozwiązań, które mają zastosowanie w działalności produkcyjno-usługowej nastawionej na osiąganie zysku. W przypadku wielu przedsiębiorstw użyteczności publicznej występują trudności z przeprowadzeniem prywatyzacji lub prywatyzacja nie zawsze jest dobrym rozwiązaniem.

Nieostrożna prywatyzacja grozi często poważnym naruszeniem interesu publicznego i dotkliwymi stratami finansowymi. Z kolei zbyt forsowna prywatyzacja może doprowadzić do nieodwracalnych konsekwencji, zwłaszcza w dziedzinie urządzeń sieciowych.

Nie zawsze prywatyzacja i stworzenie jak największej liczby firm konkurencyjnych leży w bezpośrednim interesie samorządu terytorialnego. Są bowiem dziedziny, w których gmina pragnie zachować istotny wpływ lub nawet pewną dyspozycyjność opartą na zależnościach personalnych lub kapitałowych. Sytuacja ta występuje również, gdy zachodzi obawa, że ewentualna prywatyzacja może wydatnie ograniczyć interes publiczny.

Należy wyraźnie podkreślić, że działalność użyteczności publicznej gmin nie jest jednolitym polem nadającym się do pełnej prywatyzacji. W gospodarce komunalnej są ograniczone możliwości kreowania konkurencji wymuszającej efektywność i blokującej pazerność podmiotów prywatnych. Daleko idąca prywatyzacja ma rację bytu tam, gdzie istnieją warunki konkurencji bezpośredniej. W innych przypadkach zasadna jest jedynie prywatyzacja przybierająca tzw. miękkie formy (np. prywatyzacja zarządzania, dzierżawa), pozostawienie podmiotu mieszanego (z przewagą kapitału gminnego) lub jednostki komunalnej działającej pod większym lub mniejszym wpływem czynnika samorządowego.

Przy podejmowaniu decyzji prywatyzacyjnej należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności:
• ocenę dotychczasowego sposobu funkcjonowania podmiotów komunalnych
• konkretną sytuację lokalną
• rodzaj i charakter prowadzonej działalności
• potrzebę zachowania interesu gminy

Punktem wyjścia powinna być rzetelna ocena: czy podmiot komunalny wykonuje zadania publiczne dobrze czy źle? W przypadku pozytywnej oceny motywacja do prywatyzacji jest siłą rzeczy niewielka. Ważną informacją jest stwierdzenie, czy inne podmioty, w tym prywatne, miałyby lepiej wykonywać zadania niż firma komunalna. Znaczące miejsce w tej ocenie posiada cel lub cele zakładane przez władze gminne przed przystąpieniem do ewentualnej prywatyzacji.

Prywatyzacja powinna uwzględniać miejscowe uwarunkowania społeczno-ekonomiczne. Silna prywatyzacja stwarza zagrożenie dodatkowym bezrobociem, co jest szczególnie groźne w gminach, w których występuje bezrobocie strukturalne. Przedsiębiorstwa komunalne stanowią na ogół miejsca pracy dla relatywnie dużej liczby zatrudnionych.

Kolejnym zagadnieniem jest charakter i rodzaj prowadzonej działalności. Nie ulega wątpliwości, że zdecydowanie trudniejsze jest przekształcenie podmiotów wielobranżowych niż jednofunkcyjnych. W przypadku jednostek jednobranżowych możliwe jest zastosowanie prostych procedur przekształceniowych. Dla podmiotów wielobranżowych procesy przekształceń okazują się bardziej złożone i wymagające indywidualnego podejścia, często wieloetapowego.

W gospodarce komunalnej gmin o charakterze użyteczności publicznej można wyróżnić trzy grupy dziedzin o różnej podatności prywatyzacyjnej. Szczególnie uważnie należy traktować prywatyzację działalności opartej na kapitałochłonnej infrastrukturze technicznej. Mieszczą się w niej tzw. strategiczne branże gospodarki komunalnej, w związku z czym obszar potencjalnej prywatyzacji jest tutaj bardziej ograniczony.

Branże te obejmują zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, urządzenia utylizacji odpadów, komunikację oraz energetykę lokalną (ciepłownictwo).
Ze względu na bardzo wysoką kapitałochłonność urządzeń dostarczania wody i kanalizacji oraz ich znaczenie dla życia i zdrowia mieszkańców, sfera ta powinna pozostawać pod szczególną pieczą i kontrolą władz lokalnych. Ewentualne rozwiązania mogłyby polegać na komercjalizacji działalności, powołaniu spółek z przewagą kapitału gminnego lub prywatyzacji zarządzania. Analogiczne powody dotyczą lokalnej energetyki z wyjątkiem sprzedaży gazu bezprzewodowego.

W zakresie utylizacji odpadów wskazana jest kontrola i nadzór organów gminy. W przeciwnym razie istnieje niebezpieczeństwo prowadzenia żywiołowej polityki opłat, co wpływa na ich wzrost niezależnie od własności podmiotów wywożących odpady. Uwaga ta dotyczy także administrowania cmentarzami komunalnymi.

Drugą dziedziną gospodarki gminnej, którą można częściowo prywatyzować są branże wspomnianej wcześniej komunikacji miejskiej w zakresie przewozów autobusami, oczyszczania i wywozu nieczystości, konserwacji i rozbudowy terenów zieleni, utrzymania dróg, administrowania komunalnymi zasobami mieszkaniowymi. Mimo rozległości prywatyzacji w tych branżach należy pamiętać, że w przypadkach dużej skali zadań zasadna jest własna jednostka wykonawcza zapewniająca dyspozycyjność wobec władz gminy.

Działalnościami, które można całkowicie prywatyzować są usługi pogrzebowe, prowadzenie parkingów miejskich, targowisk, gazownictwo bezprzewodowe, usługi zieleni.

Różna podatność działalności gospodarczej gmin na prywatyzację nakazuje w sposób szczególny podchodzić do jej przeprowadzenia. Podjęcie decyzji o prywatyzacji powinno być wyprzedzone próbą racjonalizacji dotychczasowego sposobu świadczenia usług (zmian organizacji i zarządzania, przekształcenia systemu ekonomiczno - finansowego, gruntownej restrukturyzacji). Dopiero w razie nikłych szans na dalsze proefektywne działanie należy decydować się na uruchomienie procesów przekształceń własnościowych.

Oczywistą rzeczą jest, by prywatyzacji (jeżeli jest ona uzasadniona) poddawać w pierwszej kolejności przedsiębiorstwa i działalności komunalne, mało efektywne lub wymagające pomocy finansowej ze strony gmin.

Jesteś tutaj: Kompendium ekonomii » Gospodarka » Problemy prywatyzacji gospodarki komunalnej

Zaloguj się, aby zagłosować